عباس آخوندی در مقاله‌ای با عنوان «دولت نظام ملی ساخت‌وساز و توسعه مهندسی در ایران» که تیرماه سال ۱۳۸۵ به رشته تحریر درآمده است به بررسی عوامل مستقیم تاثیرگذار بر بازار مبادله کالاها و خدمات مهندسی می‌پردازد و معتقد است یکی از دلایل پر هزینه بودن مبادله در بازار فعالیت‌های مهندسی ایران نحوه عملکرد دولت است.
آخوندی اصلاح نظام مهندسی در ایران را در گروی تجدید نظر در رابطه بین دولت و این نظام و تغییر رابطه دولت به عنوان فراهم آورنده بستر فعالیت نهادهای حرفه‌ای و کاهنده هزینه مبادلات را لازمه اصلاحات می‌داند. پیشنهاد دکتر آخوندی برای توسعه مهندسی ایجاد محیطی مولد و با کیفیت است که امکان پرورش و رشد بنگاه‌های مهندسی ایران را در مقیاس بین‌المللی در خود داشته باشد و به عنوان یک سکو برای ورود مهندسی ایران به صحنه رقابت جهانی مهندسی عمل کند. به عبارتی دولت باید شرایطی را فراهم آورد که هزینه مبادله در این بازار کاهش یابد و ارتباط آن با بازارهای مشابه بین المللی تسهیل شود.
وی در مقاله «دولت نظام ملی ساخت و ساز و توسعه مهندسی در ایران» تصویری از وضع نظام ساخت‌وساز در کشور ارائه می‌دهد و دو سیستم ناقصی را تشریح می‌کند که به موازات یکدیگر در کشور در حال فعالیت هستند اما فاقد قابلیت اجرایی‌اند. این مقاله در دو بخش با عناوین «دولت و نظام ملی ساخت و ساز در ایران» و «نظام ملی ساخت و ساز در ایران: اقدام بدون رویکرد نظری» به قلم عباس آخوندی دانش‌آموخته اقتصاد سیاسی از دانشگاه لندن در مقطع دکترا نوشته شده است که بخش نخست آن را در ادامه می‌خوانید:
مقدمه:
کندی رشد توسعه مهندسی در ایران در مقایسه با سایر کشورهای در حال توسعه سوالی است که ذهن بسیاری از سیاست‌گذاران ملی، پژوهشگران و از جمله مهندسان را به خود اختصاص داده است. این در حالی است که فعالیت مهندسی در ایران ریشه‌ای تاریخی دارد. فراتر آنکه، مدارس مهندسی نوین نیز در ایران همزمان با سایر کشورهای در حال توسعه و در بسیاری موارد زودتر از سایر کشورهایی که در حال حاضر وضعیت بهتر از ایران دارند شروع به کار کرده است. روش مدیریت و نظام تربیت مهندسان در این مدارس نیز گرته گرفته از نظام‌های آموزشی جهان پیشرفته است. هرچند نظام آموزشی در ایران همانند هر نظام دیگری احتمالا دارای کاستی‌هایی است که امکان برطرف کردن و بهبود دارد، پذیرش فارغ التحصیلان دانشگاه‌های ایران در دانشگاه‌های معتبر جهان و اجازه به کار آنان در کشورهای توسعه یافته نشان از آن است که ریشه مشکل در نظام آموزشی ایران قرار ندارد. این مقاله در پی آن است که ریشه مشکل کندی رشد توسعه مهندسی عمران را در نظام ساخت و ساز ایران جست‌و‌جو کند. البته این ارجاع به این مفهوم نیست که تنها دلیل کندی رشد مهندسی ناکارآمدی نظام ساخت و ساز ملی است و سایر عوامل موثر نبوده‌اند. بلکه تلقی از آن به عنوان یک دلیل موثر و پایه‌ای است. در هر صورت، منطق پایه برای این ارجاع مشکل آن است که نهایتا رشد هر پدیده‌ای نیازمند محیط مساعد برای توسعه است. چنانچه نظام ساخت‌وساز ملی ایران شرایط مناسبی را برای بالندگی مهندسی عمران در ایران فراهم می‌آورد، قاعدتا این کشور با سابقه ۷۰ ساله تربیت مهندسی، ظرفیت اقتصادی بالا، میزان تقاضای گسترده داخلی و دسترسی آسان به بازارهای منطقه‌ای می‌بایست در ردیف پیشرفته‌ترین کشورهای تازه توسعه یافته قرار می‌گرفت. منظور از نظام ساخت و ساز در این بررسی صرفا ناظر بر عناصر و روابط درون حوزه مهندسی نیست. بلکه، نحوه کارکرد سیستم مهندسی در محیط اقتصادی و محیط اجتماعی ایران مورد توجه است. به عبارت دیگر این مقاله مسئله مهندسی به ویژه نظام ساخت و ساز را از منظر درونی (مهندسی) نگاه نمی‌کند بلکه در پی آن است که این مسئله را از یک منظر بیرون رشته‌ای؛ اقتصاد سیاسی مورد بررسی قرار دهد.
از منظر اقتصاد سیاسی توسعه محصول کارآمدی، ظرفیت مولد، سازگاری و داد و ستد مثبت نهادهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی یک جامعه است. در این نگاه توسعه مهندسی در خلا وجودی نهادهای اقتصادی کار آمد که هزینه مبادلات خدمات و محصولات مهندسی را کاهش دهند و عدم قطعیت را در بازار به حداقل برسانند امکانپذیر نیست. مضافا آنکه، توسعه نیازمند نهادهای اجتماعی و حقوقی پشتیبان همچون نهادهای حرفه‌ای در بستر جامعه مدنی و نهادهای سیاسی است که از یک سو امنیت توسعه را فراهم آورد و از سوی دیگر مبادلات بین‌المللی را گسترش دهد.
نظام ملی ساخت و ساز در ایران به شدت تحت کنترل و مداخله دولت قرار دارد. از این رو است که بررسی توسعه مهندسی در ایران نیازمند بازنگری رابطه دولت و بازارهای مهندسی است. در اواخر دهه ۹۰ میلادی و با اوج گرفتن گفتمان جهانی شدن و موج خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف اعم از توسعه یافته و در حال توسعه اساسا رابطه دولت-بازار در تمام حوزه‌های اقتصادی مورد بازنگری قرار گرفت. این موج در ایران نیز تحت عنوان سیاست‌های تعدیل اقتصادی و برنامه‌های خصوصی‌سازی در برنامه‌های اول تا چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران انعکاس یافت. علیرغم متاثر بودن نظام برنامه‌ریزی ملی ایران از این تحولات جهانی هیچگاه رابطه دولت-بازار به طور عام و رابطه دولت و بازارهای مهندسین به طور خاص مورد بازنگری جدی قرار نگرفته است. به عبارت دیگر دولت مردان ایرانی با بی‌توجهی به الزامات نهادی خواهان توسعه و همراهی با تحولات جهانی بوده‌اند. حال آنکه این امری غیرممکن بوده است. کندی توسعه مهندسی در ایران در حوزه مورد بحث موید این ادعا است.
۱. دولت و نظام ملی ساخت و ساز در ایران
نظام ساخت‌وساز ملی کلی‌ترین سیستمی است که چهارچوب فعالیت‌های مهندسی ساختمان را شکل می‌دهد. سایر سیستم‌ها اعم از قوانین، مقررات، آیین نامه‌ها، استانداردها، سیستم‌های حرفه‌ای، قواعد ناظر بر فعالیت‌های بازارهای مهندسی، نظام‌های قراردادی و مرتبط، روابط تخصصی بین المللی و نظام‌هایی از این دست همه به عنوان زیر سیستم‌های نظام ساخت و ساز عمل می‌کنند. با این وجود بسته به آنکه از چه منظری به این نظام نگاه شود تصاویر متفاوتی حاصل می‌گردد. از منظر درون حرفه‌ای نظام ساخت و ساز متشکل از مهندسان اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی به عنوان عرضه کنندگان خدمات مهندسی، سایر نیروهای انسانی ماهر و عرضه کنندگان مصالح و تجهیزات فنی و روابط حرفه‌ای حاکم بر فعالیت آنها است. لیکن از منظر اقتصاد سیاسی این سیستم در درون یک سیستم بزرگتر دیگری که محیط کار این سیستم را فراهم می‌سازد فعالیت می‌کند. بدون وجود سیستم محیطی شامل نظام اقتصادی، و همچنین نظام سیاسی اجتماعی، نظام ساخت و ساز امکان فعالیت ندارد و اساسا بازاری به وجود نمی‌آید که در آن خدمات مهندسی مورد مبادله قرار گیرند.
هرچند این امر در ابتدا بسیار بدیهی به نظر می‌رسد و فارغ از هرگونه نوآوری می‌نماید، لیکن کاوز(coase,۱۹۳۷ ) برنده جایزه نوبل اقتصاد نظریه هزینه مبادله خود را بر همین یافته بسیار مقدماتی لیکن بسیار مهم و حیاتی قرار دارد. او اینگونه استدلال کرد که برخی بازارها آنقدر هزینه به یک طرف و یا طرفین مبادله تحمیل می‌کنند که مانع رشد و توسعه فعالیت‌های بازار می‌شوند. بنابر این رشد و توسعه فعالیت‌ها نیازمند کاهش هزینه مبادله است لازمه این کار شناسایی منایع هزینه در بازار است.
عوامل متعددی هزینه مبادله را شکل می‌دهند به عنوان مثال می‌توان به اوریپ اطلاعات بین عرضه کننده و خریدار کالا و یا خدمات، قدرت انحصاری و یا دارایی ویژه عرضه کننده و خریدار کالا و یا خدمات، قدرت انحصاری و یا دارایی ویژه عرضه کننده و یا خریدار در بازار، نظام حقوقی ناظر بر قراردادها و میزان کارایی آن در الزام طرفین قرارداد به ایفای تعهدات، حد استقلال نظام داوری، میزان ثبات نظام پولی، مالی و تجاری کشور، سطح امنیت درون مرزی و برون مرزی، سطح همگرایی در روابط بین المللی یک کشور با جهان خارج و مسائلی از این دسته اشاره نمود.
با این رویکرد، بازار وقتی به کارآمدی حداکثر می‌رسد که در آن هزینه مبادله به صفر میل کند. زیرا این هزینه از یک سوی به عرضه کننده تحمیل می‌شود و قدرت رقابتی آن را کاهش می‌دهد و از سوی دیگر عرضه کننده درخواست دارد که متقاضی این هزینه را پرداخت نماید. لذا مستقیما بر قدرت خرید و تابع مطلوبیت خریدار اثر می‌گذارد. از این روی است که گفته می‌شود کارایی بازار ارتباط مستقیمی با کاهش هزینه مبادله در آن دارد.
چنانچه عوامل تشکیل دهنده هزینه مبادله را به عوامل مستقیم و غیر مستقیم تبدیل کنیم، موضوع این مقاله بررسی عوامل مستقیم اثرگذار بر بازار مبادله کالاها و خدمات مهندسی است. بر این اساس انتظار از دولت کاهش هزینه مبادله در این بازار، تسهیل ارتباط آن با بازارهای مشابه بین المللی در عین حمایت از آن است. به عبارت دیگر نقش دولت تعریف قواعد بازی در این بازار و پایش اجرای آنها است. اگر دولت بخواهد خود بازیگران را انتخاب کند، خود به آنها سفارش ایفای نقش بدهد و خود بین آنها داوری کند نه تنها هزینه مبادله کاهش پیدا نمی‌کند بلکه هزینه‌ها به شدت افزایش می‌یابد و اساسا بازار به طور ناقص شکل می‌گیرد و شرایط رقابتی تامین نمی‌شود.
جلوتر نشان داده خواهد شد که مبادله در بازار فعالیت‌های مهندسی ایران بسیار پر هزینه است. یکی از منشاءهای عمده هزینه در این بازار نحوه عملکرد دولت است. بنابر این، اصلاح نظام مهندسی در ایران در گروه تجدید نظر در رابطه بین دولت و این نظام است. اصلاحات باید از تغییر رابطه دولت به عنوان فراهم آورنده بستر فعالیت نهادهای حرفه‌ای و کاهنده هزینه مبادلات آغاز شود.
توسعه مهندسی نیازمند محیط مولد و بالنده‌ای است که در آن نهادهای مهندسی کارآمد رشد کنند. این محیط باید دارای چنان کیفیتی باشد که امکان پرورش و رشد بنگاه‌های مهندسی ایران را در مقیاس بین المللی در خود داشته باشد و به عنوان یک سکو برای ورود مهندسی ایران به صحنه رقابت جهانی مهندسی عمل کند. بدون وجود چنین محیطی نمی‌توان انتظار رشد مهندسی را در ایران در سطح جهانی داشت. پیدایش و رشد بنگاه‌های مهندسی جهانی مقیاس در ایران نیازمند وجود محیطی مساعد رشد و توسعه است. به قول آن شاعر هرگز از آب‌های خرد نهنگی بر نخواهد خواست! در این مقاله ویژگی‌های کلی بازار مولد و کار آمد مهندسی و نقش دولت در شکل دهی آن بیان خواهد شد. بسیاری وقت‌ها این موضوع با حمایت دولت از پیمانکاران داخلی و یا پرداخت یارانه از سوی دولت اشتباه گرفته می‌شود. مقاله در پی آن نیست که سیاست حمایتی دولت از بازارهای مهندسی را نقد کند، لیکن به طور کلی می‌توان بیان نمود که سیاست‌های حمایتی زمانی سودمند هستند که بنگاه‌ها را برای ورود به بازار جهانی آماده سازد، وگرنه در دنیای بی‌رقابت بنگاه‌ها رشد نخواهند نمود. با این مقدمه بحث را با شناسایی ارکان نظام ساخت و ساز و نقش و کارکرد آنها ادامه می‌دهیم. در ابتدا تصویری از وضع موجود نظام ساخت و ساز ارائه خواهد شد و در پی آن به نقد وضع موجود و ارائه پیشنهاد های پایه پرداخته خواهد شد.
۱،۲- شناخت ارکان نظام ملی ساخت و ساز
علیرغم آنکه در ایران نظامی تحت عنوان نظام ملی ساخت و ساز تعریف نشده است، در عمل مجموعه نظام فعلی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان این نظام را در ایران شکل می‌دهند. ارکان نظام ساخت و ساز در ایران عبارت از عوامل زیر است:
• دولت
• مهندسان، نیروهای انسانی ماهر و عرضه کنندگان مصالح و تجهیزات فنی
• خریداران خدمات مهندسی
• نهادهای بازار خدمات مهندسی شامل:
• نظام‌های تایید صلاحیت برای ورود به بازار خدمات مهندسی؛
• فرایندهای رقابت در بازار؛
• قراردادهای خدمات مهندسی و نظام‌های تضمین آنها؛
• نظام های کنترل کیفیت و تضمین خدمات؛
• بیمه مسئولیت‌های حرفه‌ای؛
• نظام‌های حقوقی و داوری؛
• نظام‌های حرفه‌ای؛
• آیین نامه‌های فنی و استانداردهای مهندسی.
البته ترکیب این عوامل در هر یک از دو نظام پیش گفته و نحوه داد و ستد آنها با یکدیگر در هرکدام از آنها کاملا با هم تفاوت دارند. لیکن بیش و کم عناصر مقوم آنها یکی می‌باشند.
اضافه بر ارکان فوق نظام حقوقی هر کشوری در کارکرد بازارهای مختلف نقش بسیار عمده‌ای دارد. لیکن از آنجا که این بررسی بر موضوع رابطه دولت و نظام ساخت و ساز متمرکز است، به این موضوع نمی‌پردازد. در هر صورت ضروری است توجه داده شود که عدم پرداختن به نظام حقوقی ناشی از کم اهمیتی آن نیست. مضافا آنکه سطح رقابت بازار مهندسی در کشور و سیاست پذیرش و یا ترد رقابت بین‌المللی نیز رکن دیگری از این نظام می‌باشد. لیکن از آنجا که موضوع رقابت بین المللی بخشی از سیاست تجاری دولت است، از ذکر مستقل آن خودداری شد. افزون بر این در این بررسی تاکید عمده بر نحوه کارکرد نظام ساخت و ساز در سطح ملی است، لذا آگاهانه این موضوع در حاشیه قرار داده شده است.
بحث با ارزیابی نقش دولت در نظام ملی ساخت و ساز ادامه پیدا می‌کند. این مقاله در پی آن است نحوه‌ای را که دولت با هریک از این ارکان رابطه برقرار می‌کند شناسایی و نقد کند. مهم آن است که دریابیم آیا این مداخلات دارای مبانی نظری استوار و متضمن نفع عمومی است یا خیر؟
۲،۲- دولت: یک بازیگر در سه نقش
دولت در ایران دارای سه نقش عمده در نظام ساخت و ساز که عبارت‌اند از:
۱. سیاستگذار و مجری برنامه‌های توسعه مهندسی؛
۲. واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی؛
۳. عرضه کننده و خریدار خدمات مهندسی(عامل اجرایی).
در نقش اول دولت با تاسیس وزارتخانه‌های تخصصی، سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری در حوزه‌های مهندسی و اجرای برنامه‌های توسعه‌ای مستقیما در امر توسعه مهندسی کشور ایفای نقش می‌کند. همچنین دولت با تصویب برنامه‌های توسعه‌ای به ویژه برنامه‌های پنج ساله توسعه برنامه‌های عملیاتی خود را سازمان می‌دهد. به عنوان مثال می‌توان به سیاست‌های دولت در برنامه چهارم شامل سیاست توسعه مبتنی بر دانایی که بخش عمده‌ای از آن بر توسعه مهندسی است اشاره نمود. در ماده ۴۳ قانون برنامه چهارم آمده است: «دولت موظف است، نظر به اهمیت نقش دانش و فن آوری و مهارت، به عنوان اصلی‌ترین عوامل ایجاد ارزش افزوده در اقتصاد نوین، اقدامات زیر را به عمل آورد:
الف: نوسازی و بازسازی سیاست‌ها و راهبردهای پژوهشی، فن آوری و آموزشی، به منظور توانایی پاسخگویی مراکز علمی، پژوهشی و آموزشی کشور به تقاضای اجتماعی، فرهنگی و صنعتی و کارکردن در فضای رقابت فزاینده عرصه جهانی، طی سال اول برنامه چهارم؛
ب: تهیه برنامه‌های جامع توسعه علمی و فن آوری کشور (بویژه فن‌آوری با سطوح عالی علوم و فن‌آوری روز جهانی) در بخش‌های مختلف، طی سال اول برنامه چهارم؛
ج: پیشبینی تمهیدات لازم به منظور بهره‌برداری حداکثر از ظرفیت‌های ملی و منطقه‌ای حوزه‌های فن آوری اطلاعات، فن آوری زیستی و ریز فن آوری، زیست محیطی، هوا فضا و هسته‌ای؛
د: بازنگری در ساختار و نوسازی فرایندهای تحقیقات و آموزش علوم انسانی و مطالعات اجتماعی و فرهنگی، به منظور توسعه کیفی و حرفه‌ای شدن پژوهش در حوزه مذکور و ایجاد توانایی نظریه‌پردازی در حوزه‌های اجتماعی در سطح جهانی و پاسخگویی به نیازهای تصمیم‌سازی در دستگاه‌های اجرایی کشور، طی سال اول برنامه چهارم.
از برنامه دوم توسعه به بعد نیز سیاستی چون تشویق صدور خدمات مهندسی مورد توجه قرار گرفت. در هر صورت دولت در ایران در حوزه نظام ساخت و ساز با استناد به مواد ۲۲ و ۲۳ قانون برنامه و بودجه کشور، تصویب قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، تدوین و تصویب مقررات ملی ساختمان، الزام دولت به بازنگری در نظام فنی و اجرایی کشور و بهسازی لحظه‌ای ساختمان‌ها در برنامه چهارم، و تخصیص اعتبار جهت تحقیق و توسعه در امر مهندسی ساختمان اقدام به سیاست‌گذاری می‌کند.
مضافا آنکه دولت با اجرای برنامه‌های مختلف مستقیما در اجرای برنامه‌های توسعه مهندسی ایفای نقش می‌کند. اجرای طرح‌های عمرانی پیچیده و متعدد، تربیت نیروهای مهندس و توسعه دانشگاه‌های مهندسی در این ردیف قرار می‌گیرند. دولت همچنان با وضع مقرران فنی همچون مقرراتی که توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی وضع می‌شود به بهبود وضع مهندسی ساختمان کمک می‌کند. در این راستا می‌توان از تدوین و اجرای مقررات ملی ساختمان نام برد. افزون بر این‌ها موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی با انتشار استانداردهای مختلف در این زمینه دارای فعالیت گسترده‌ای است.
در نقش دوم، دولت واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی است. در حوزه اجرای طرح‌های عمرانی دولت واضع نظام فنی و اجرایی کشور است که طی آن صلاحیت و ظرفیت شاغلان به کار مهندسی مشخص می‌گردد. همچنین طی این نظام ظرفیت کار فعالان مهندسی تعیین می‌گردد مضافا آنکه دولت با صدور بخش نامه های مختلف نحوه توزیع کار و انتخاب مشاوران و پیمانکاران، قیمت کار مهندسی، اصول ناظر بر قراردادها و نحوه رسیدگی به اختلافات و شکایات را مشخص می‌کند.
مداخله دولت در بازار کار مهندسی اختصاص به طرح‌های عمرانی ندارد. دولت کمابیش همین نقش را در بازار آزاد فعالیت‌های ساختمانی نیز ایفا می‌نماید. تشخیص صلاحیت مهندسان، صدور پروانه اشتغال برای آنان، تعیین ظرفیت کاری مهندسان، تدوین شرح خدمات فعالیت‌های مهندسی، قیمت گذاری و ابلاغ چارچوب قراردادهای مهندسی و اقداماتی از این دست جز وظایف مسلم دولت در ایران قرار دارد. افزون بر این دولت در ایران در سازماندهی امر حرفه‌ای نیز مداخله مستقیم دارد. نظارت مستقیم دولت بر عملکرد نظام‌های مهندسی ساختمان، شرکت در جلسه‌های مجامع عمومی سازمان‌ها و هیئت عمومی، حق انتصاب اعضای شورای مرکزی پس از معرفی از سوی هیات عمومی و همچنین انتصاب رییس سازمان نطام مهندسی ساختمان با معرفی شورای مرکزی این سازمان از این جمله است. مضافا آنکه دولت در صورت لزوم حق انحلال سازمان‌های نظام مهندسی ساختمان در ایران را نیز در اختیار دارد.
اضافه بر دو نقش فوق، دولت در ایران خریدار عمده خدمات مهندسی نیز می‌تواند باشد. دولت در نقش خریدار تاثیر فوق العاده‌ای بر کارکرد مهندسی و تنظیم بازار مهندسی دارد. در بسیاری از بازارهای مهندسی دولت خریدار انحصاری خدمات مهندسی است. به عنوان مثال می‌توان بازار خدمات مهندسی نفت، صنایع سنگین، معادن بزرگ، مخابرات، بیمارستان‌ها، و یا حتی فضاهای ورزشگاهی را نام برد. هرچند در برخی از این حوزه‌ها، اخیرا رسما انحصار دولت شکسته شده است، لیکن در عمل سهم دولت آنقدر در این بازارها بزرگ است که عملا قدرت انحصاری بازار در اختیار دولت است.
اضافه بر قدرت انحصاری قانونی دولت، می‌توان سهم عمده دولت در تعریف پروژه‌های مهندسی و کارآفرینی مهندسی را نیز مورد توجه قرار داد. درآمدهای نفتی دولت در ایران، آن را در موقعیت برتری نسبت به نیروهای بازار قرار داده است. از منظر اقتصاد سیاسی در ایران بازار جهت ادامه فعالیت وابسته به درآمدهای دولت است.
حال آنکه در سایر کشورها دولت از حیث درآمد متکی به کارکرد اقتصادی جامعه است. میزان درآمدهای دولت در ایران از ناحیه مالیات در مقایسه با درآمدهای نفتی بسیار ناچیز است. مضافا آنکه بخش عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی دولت نیز ناشی از چرخش پول‌های نفتی در بازار ایران است. بنابر این منشاء درآمدهای مالیاتی نیز که قاعدتا باید ناشی از ارزش افزوده فعالیت‌های اقتصادی ملی باشد در عمل تا حد زیادی وابسته به درآمدهای نفتی دولت است. این ویژگی خاص اقتصادی ایران بازار را به مفهوم عام آن به کارگذار دولت کاهش داده است.
شدت این وابستگی در بازارهای نوین صنعتی و مهندسی به دلیل کارآفرینی دولت در این بازارها در مقایسه با سایر بازارها بیشتر است. از همین رویی است که نهادهای وابسته با بازارهای سنتی در ایران به دلیل وابستگی نسبی کمتر آنها به دولت در اتخاذ مواضع سیاسی از استقلال بیشتری برخوردار است.
در کنار نقش‌های موفق، دولت در ایران عرضه کننده خدمات مهندسی نیز می‌باشد. رویکرد سیاسی اقتصادی دولت‌های مختلف در ایران در کنار توان اقتصادی آن همواره مشوق دولت‌ها به تاسیس شرکتهای دولتی جهت عرضه خدمات مهندسی توسط دولت در ایران بوده است. فارغ از شرکتهای انحصاری مهندسی که عرضه کننده خدمات هستند همانند شرکتهای وابسته به وزارت نفت و نیرو، تعداد زیادی از شرکتهای دولتی که اقدام به ارائه خدمات مشاوره و پیمانکاری عمومی می‌کنند. اخیرا شرکتهای وابسته به نهادهای نظامی نیز به صورت چشمگیری به این گروه افزوده شده‌اند. در واقع این شرکت‌ها با سایر شرکتهای خصوصی در بازارهای خدمات مهندسی رقابت می‌کنند. در این مورد دولت در نقش رقیب بخش خصوصی عمل می‌کند. برخی مدیران دولتی از این نقش با این بیان دفاع می‌کنند که وابسته که واگذاری کامل یک بازار به بخش خصوصی موجب عدم کنترل دولت بر آن بازار می‌شود. بنابراین برای کنترل بازار نیاز است که سهم مشخصی از بازار در اختیار دولت باشد تا عنداللزوم ایفای نقش کند. به این موضوع به هنگام نقد وضع موجود پرداخته خواهد شد.
۲،۳- بازیگران بازارهای مهندسی در ایران، بنگاه‌های مهندسی و دیگران
بازیگران بازارهای مهندسی را قاعدتا باید بنگاه‌های مهندسی، تولید کنندگان مصالح ساختمانی، تاسیسات و ماشین آلات و عرضه کنندگان خدمات مرتبط شکل دهند. در سطح فردی، مهندسان و نیروی کار ماهر واحد های پایه مقوم این بازار هستند.
در حال حاضر دو نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان روابط ناظر بر نحوه فعالیت بازار خدمات مهندسی در ایران شکل می‌دهند، به دلیل اندازه نسبتا بزرگ متوسط پروژه‌هایی که دولت در بازار سفارش می‌دهد، بنگاه‌های مهندسی عمدتا مخاطب این سیستم هستند. گویی بنگاه‌های مهندسی در ایران بوجود می‌آیند که سفارش‌های دولت را انجام دهند. در مقابل به دلیل اندازه عمدتا کوچک و متوسط پروژه‌هایی که بخش خصوصی سفارش می‌دهد، مهندسان منفرد عمدتا مخاطب این سیستم هستند. هرچند هیچکدام از دو حکم فوق کلی نیست و دارای استثناهای فراوانی هست. ماهیت بازارهای خدمات مهندسی در ایران و نقش غالب دولت در آن بنگاه های مهندسی را به کارگزاران دولت تبدیل کرده است. بنگاه‌های مهندسی به محض تاسیس در صدد اخذ صلاحیت از سازمان مدیریت و برنامه ریزی، و دریافت حداکثر ظرفیت مجاز کاری می‌باشند. این بنگاه ها تلاش می‌کنند آیین نامه‌ها و بخش‌نامه‌های این سازمان را فرا بگیرند و بسته به حجم کاری که دارند افراد مشخصی را آموزش می‌دهند تا فرصت‌های نهفته در دستور عمل‌های این سازمان را شناسایی و از آنها در مواقع لزوم به نفع بنگاه استفاده نمایند. در این سیستم بنگاهی موفق‌تر است که تمام زوایا و عناصر فعال در دیوان سالاری دولت را بشناسند و بتوانند در سطوح مختلف با آن تعامل کنند. این موضوع در گذشت زمان به یک مهارت برای بنگاه‌های مهندسی تبدیل شده است. معمولا بنگاه‌های مهندسی توجهی به کارکد سازمان نظام مهندسی در ایران ندارند. تعداد کمی از آنها در این نظام ثبت شده‌اند و از این نظام پروانه اشتغال به کار شخصیت حقوقی دریافت کرده‌اند. همچنین غیر از انتخابات دوره اول نظام مهندسی که بنگاه‌های مهندسی نسبتا در آن فعال بودند، به تدریج حضور بنگاه‌ها در انتخابات کاهش پیدا کرده است. در انتخابات پیش روی نظام مهندسی ساختمان – خرداد ماه ۱۳۸۵ – در مرکز مشارکت چهره‌های شاخص بنگاه‌های مهندسی به عنوان نامزد عضویت هیئت مدیره در حداقل خود قرار دارد.
در مقابل سازمان نظام مهندسی تبدیل به عرصه فعالیت مهندسان منفرد شده است. بزرگترین دغدغه این نظام نحوه تعامل با شهرداری‌ها و وزارت مسکن و شهرسازی است. اخذ صلاحیت و پروانه اشتغال بکار مهندسی عمده ترین مساله‌ای است که مهندسان با آن سروکار دارند و برای تحصیل آن باید به مقررات منبعث از این نظام تمکین کنند. از همین رو در حد ضرورت با موضوع مقررات ملی ساختمان آشنا می‌شوند. در آزمون‌های اجباری سازمان شرکت می‌کنند. هماهنگی با شهرداری و توافق نسبت به سیستم توزیع کار و فرایندهای اجرا و نظارت موضوع مهم دیگری است که مهندسان منفرد همواره نگران آن هستند. از همین رو در میان سازمان‌های استانی سازمانی موفق است که بتواند این ارتباط را هرچه هموارتر برقرار سازد و نظام توزیع نسبتا برابر کار را فراهم آورد. در مقابل بنگاه‌های مهندسی دلیلی نمی‌بینند که خود را با ضوابط ناشی از این قانون وفق دهند زیرا که بازار ناشی از این نظام سهم عمده‌ای از فعالیت حرفه‌ای آنان را شکل نمی‌دهد.
بر اساس ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان تمام عناصر فعال در بازار خدمات مهندسی اعم از مهندسان، کاردانان و نیروی کار ماهر باید به نحوی تشخیص صلاحیت شوند. همچنین به موجب این قانون در جاهایی که به تصویب مشترک وزارتخانه‌های مسکن و شهرسازی و کشور می‌رسد بکارگیری مصالح ساختمانی نیز نیازمند رعایت استانداردهای اجباری است. لیکن در عمل این نظام تاکنون صرفا موفق شده است که امور کارکنان را به نحوی انتظام بخشد. هنوز کنترل موثری بر نحوه حضور کارگران ماهر در این بازار وجود ندارد. از همین رو است که رقابت در این بازار بین افراد باصلاحیت و افراد فاقد صلاحیت است. این موضوع باعث شده است که تلاش جهت کسب مهارت و صلاحیت از حیث اقتصاد فاقد توجیه باشد. این موضوع در مورد بکارگیری مصالح ساختمانی نیز مصداق دارد. رقابت در این بازار بین تولیدکنندگان مصالح ساختمانی استاندارد و باکیفیت قابل قبول و عرضه کنندگان مصالح غیر استاندارد و کم دوام است.
رقابت در بازار خدمات مهندسی غیر دولتی بین مهندسان و مجریان سنتی است. مهندسان برای غلبه بر این مشکل همواره خواستار تنظیم نظام اجرای ساختمان بوده‌اند و اخیرا موفق شده‌اند با کسب ابلاغ شیوه‌نامه ماده ۳۳ این قانون از سوی وزارت مسکن و شهرسازی موضوع صلاحیت مجریان را به تصویب برسانند. لیکن هنوز دامنه اجرای آن در شهرهای مختلف بسیار محدود است. فارغ از تحلیل محتوای شیوه‌نامه مصوب، طی گفتگویی که نویسنده با برخی مقامات مسئول در شهرداری تهران داشت، آنان از غیر اجرایی بودن آن شکایت داشتند.
در سطح بنگاه‌های مهندسی، رقابت بین بنگاه‌های خصوصی و بنگاه‌های مهندسی وابسته به دولت و شرکتهای دولتی است. اخیرا سازمان‌های وابسته نهادهای نظامی نیز به طور جدی‌تر وارد صحنه رقابت شده‌اند. بنگاه‌های خصوصی همواره شکایت داشته و دارند که این رقابت غیر منصفانه است. معمولا بنگاه‌های مهندسی وابسته به دولت و نیروهای نظامی دارای برتری اطلاعاتی هستند. هرچند اخیرا تشریفات اخذ صلاحیت و ظرفیت برای آنها نیز الزامی شده است، اغلب آنها موفق به دریافت پروژه‌ها به صورت ترک تشریفات مناقصه می‌شوند. مضافا آنکه مفهوم پذیرش ریسک، هزینه ارائه تضامین، نحوه رسیدگی به صورت وضعیت‌ها و تعهدات آنان در مقایسه با بنگاه‌های خصوصی کاملا متفاوت است.
به دلیل ماهیت حقوقی مالکیت بنگاه‌های وابسته به دولت، اساسا ریسک عقد قرارداد برای آنها فاقد مفهوم اقتصادی است. این موضوع درباره بحث ارائه تضامین نیز مصداق دارد. چرا که اساسا این گونه بنگاه‌ها یا اقدام به تامین تضامین بانکی و بهادار نمی‌کنند و یا اگر چنین اقدامی را انجام دهند این موضوع دارای مفهوم اقتصادی برای آنان است. لزوما هزینه صدور تضامین و اوراق بهادار از محل کسب و کار این بنگاه‌ها تامین نمی‌شود بلکه از سوی نهادهای بالادست آنها تامین می‌گردد. مضافا آنکه ریسک به اجرا گذاشته شدن آنها در مورد این بنگاه‌ها مفهوم اقتصادی ویژه‌ای ندارد. این تباین در مورد نحوه رسیدگی به تعهدات و اختلافات نیز مصداق دارد. کم‌فروشی و یا ایفای تعهدات، همچنین دریافت پاداش و یا پرداخت جریمه بین دستگاه‌های دولتی هیچگاه نمی‌تواند همان معنی‌ای را داشته باشد که برای یک بنگاه خصوصی دارد.
ساختار مالکیت در بنگاه‌های مهندسی بخش خصوصی در ایران عمدتا فامیلی و با ترکیب بسیار محدود دوستان هم دوره و یا همکار همراه با آشنایی چهره به چهره است. معمولا در بنگاه‌های مهندسی در ایران موضوع مالکیت از مدیریت جدا نیست. چرخه رشد و افول بنگاه‌ها تابعی از چرخه زندگی مالکان آنها است. بنگاه‌ها با رشد و افزایش تجربه مالکان خود رشد می‌کنند و با پیری و خستگی آنان خسته و فرسوده می‌شوند. تعداد بنگاه‌های ایرانی با عمر بیشتر از عمر یک انسان بسیار محدود است. فزونتر آنکه تعداد بنگاه‌های مهندسی با ساختار حقوقی سهامی عام که تعلق به عموم مردم داشته باشد و در آنها مالکیت از مدیریت جدا باشد بسیار اندک است. همین تعداد محدود در رقابت با بنگاه‌های شبه دولتی درمانده‌اند و امکان پاسخگویی به سهامداران خود را ندارند. کارفرمایان دولتی با آگاهی از این موضوع فشار را بر اینگونه بنگاه‌ها افزایش می‌دهند تا امتیاز بیشتری از آنها دریافت کنند. در هر صورت عدم شکل گیری بنگاه‌های مهندسی بزرگ مقیاس و با ساختار سهامی عام قطعا تابعی از نظام اقتصادی ملی و نحوه سازماندهی بازارهای مهندسی توسط دولت می‌باشد./
منبع: پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی
آخوندی اصلاح نظام مهندسی در ایران را در گروی تجدید نظر در رابطه بین دولت و این نظام و تغییر رابطه دولت به عنوان فراهم آورنده بستر فعالیت نهادهای حرفه‌ای و کاهنده هزینه مبادلات را لازمه اصلاحات می‌داند. پیشنهاد دکتر آخوندی برای توسعه مهندسی ایجاد محیطی مولد و با کیفیت است که امکان پرورش و رشد بنگاه‌های مهندسی ایران را در مقیاس بین‌المللی در خود داشته باشد و به عنوان یک سکو برای ورود مهندسی ایران به صحنه رقابت جهانی مهندسی عمل کند. به عبارتی دولت باید شرایطی را فراهم آورد که هزینه مبادله در این بازار کاهش یابد و ارتباط آن با بازارهای مشابه بین المللی تسهیل شود.
وی در مقاله «دولت نظام ملی ساخت و ساز و توسعه مهندسی در ایران» تصویری از وضع نظام ساخت‌وساز در کشور ارائه می‌دهد و دو سیستم ناقصی را تشریح می‌کند که به موازات یکدیگر در کشور در حال فعالیت هستند اما فاقد قابلیت اجرایی‌اند. این مقاله در دو بخش با عناوین «دولت و نظام ملی ساخت و ساز در ایران» و «نظام ملی ساخت و ساز در ایران: اقدام بدون رویکرد نظری» به قلم عباس آخوندی دانش‌آموخته اقتصاد سیاسی از دانشگاه لندن در مقطع دکترا نوشته شده است که بخش نخست آن را در ادامه می‌خوانید:
مقدمه:
کندی رشد توسعه مهندسی در ایران در مقایسه با سایر کشورهای در حال توسعه سوالی است که ذهن بسیاری از سیاست‌گذاران ملی، پژوهشگران و از جمله مهندسان را به خود اختصاص داده است. این در حالی است که فعالیت مهندسی در ایران ریشه‌ای تاریخی دارد. فراتر آنکه، مدارس مهندسی نوین نیز در ایران همزمان با سایر کشورهای در حال توسعه و در بسیاری موارد زودتر از سایر کشورهایی که در حال حاضر وضعیت بهتر از ایران دارند شروع به کار کرده است. روش مدیریت و نظام تربیت مهندسان در این مدارس نیز گرته گرفته از نظام‌های آموزشی جهان پیشرفته است. هرچند نظام آموزشی در ایران همانند هر نظام دیگری احتمالا دارای کاستی‌هایی است که امکان برطرف کردن و بهبود دارد، پذیرش فارغ التحصیلان دانشگاه‌های ایران در دانشگاه‌های معتبر جهان و اجازه به کار آنان در کشورهای توسعه یافته نشان از آن است که ریشه مشکل در نظام آموزشی ایران قرار ندارد. این مقاله در پی آن است که ریشه مشکل کندی رشد توسعه مهندسی عمران را در نظام ساخت و ساز ایران جست‌و‌جو کند. البته این ارجاع به این مفهوم نیست که تنها دلیل کندی رشد مهندسی ناکارآمدی نظام ساخت و ساز ملی است و سایر عوامل موثر نبوده‌اند. بلکه تلقی از آن به عنوان یک دلیل موثر و پایه‌ای است. در هر صورت، منطق پایه برای این ارجاع مشکل آن است که نهایتا رشد هر پدیده‌ای نیازمند محیط مساعد برای توسعه است. چنانچه نظام ساخت‌وساز ملی ایران شرایط مناسبی را برای بالندگی مهندسی عمران در ایران فراهم می‌آورد، قاعدتا این کشور با سابقه ۷۰ ساله تربیت مهندسی، ظرفیت اقتصادی بالا، میزان تقاضای گسترده داخلی و دسترسی آسان به بازارهای منطقه‌ای می‌بایست در ردیف پیشرفته‌ترین کشورهای تازه توسعه یافته قرار می‌گرفت. منظور از نظام ساخت و ساز در این بررسی صرفا ناظر بر عناصر و روابط درون حوزه مهندسی نیست. بلکه، نحوه کارکرد سیستم مهندسی در محیط اقتصادی و محیط اجتماعی ایران مورد توجه است. به عبارت دیگر این مقاله مسئله مهندسی به ویژه نظام ساخت و ساز را از منظر درونی (مهندسی) نگاه نمی‌کند بلکه در پی آن است که این مسئله را از یک منظر بیرون رشته‌ای؛ اقتصاد سیاسی مورد بررسی قرار دهد.
از منظر اقتصاد سیاسی توسعه محصول کارآمدی، ظرفیت مولد، سازگاری و داد و ستد مثبت نهادهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی یک جامعه است. در این نگاه توسعه مهندسی در خلا وجودی نهادهای اقتصادی کار آمد که هزینه مبادلات خدمات و محصولات مهندسی را کاهش دهند و عدم قطعیت را در بازار به حداقل برسانند امکانپذیر نیست. مضافا آنکه، توسعه نیازمند نهادهای اجتماعی و حقوقی پشتیبان همچون نهادهای حرفه‌ای در بستر جامعه مدنی و نهادهای سیاسی است که از یک سو امنیت توسعه را فراهم آورد و از سوی دیگر مبادلات بین‌المللی را گسترش دهد.
نظام ملی ساخت و ساز در ایران به شدت تحت کنترل و مداخله دولت قرار دارد. از این رو است که بررسی توسعه مهندسی در ایران نیازمند بازنگری رابطه دولت و بازارهای مهندسی است. در اواخر دهه ۹۰ میلادی و با اوج گرفتن گفتمان جهانی شدن و موج خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف اعم از توسعه یافته و در حال توسعه اساسا رابطه دولت-بازار در تمام حوزه‌های اقتصادی مورد بازنگری قرار گرفت. این موج در ایران نیز تحت عنوان سیاست‌های تعدیل اقتصادی و برنامه‌های خصوصی‌سازی در برنامه‌های اول تا چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران انعکاس یافت. علیرغم متاثر بودن نظام برنامه‌ریزی ملی ایران از این تحولات جهانی هیچگاه رابطه دولت-بازار به طور عام و رابطه دولت و بازارهای مهندسین به طور خاص مورد بازنگری جدی قرار نگرفته است. به عبارت دیگر دولت مردان ایرانی با بی‌توجهی به الزامات نهادی خواهان توسعه و همراهی با تحولات جهانی بوده‌اند. حال آنکه این امری غیرممکن بوده است. کندی توسعه مهندسی در ایران در حوزه مورد بحث موید این ادعا است.
۱. دولت و نظام ملی ساخت و ساز در ایران
نظام ساخت‌وساز ملی کلی‌ترین سیستمی است که چهارچوب فعالیت‌های مهندسی ساختمان را شکل می‌دهد. سایر سیستم‌ها اعم از قوانین، مقررات، آیین نامه‌ها، استانداردها، سیستم‌های حرفه‌ای، قواعد ناظر بر فعالیت‌های بازارهای مهندسی، نظام‌های قراردادی و مرتبط، روابط تخصصی بین المللی و نظام‌هایی از این دست همه به عنوان زیر سیستم‌های نظام ساخت و ساز عمل می‌کنند. با این وجود بسته به آنکه از چه منظری به این نظام نگاه شود تصاویر متفاوتی حاصل می‌گردد. از منظر درون حرفه‌ای نظام ساخت و ساز متشکل از مهندسان اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی به عنوان عرضه کنندگان خدمات مهندسی، سایر نیروهای انسانی ماهر و عرضه کنندگان مصالح و تجهیزات فنی و روابط حرفه‌ای حاکم بر فعالیت آنها است. لیکن از منظر اقتصاد سیاسی این سیستم در درون یک سیستم بزرگتر دیگری که محیط کار این سیستم را فراهم می‌سازد فعالیت می‌کند. بدون وجود سیستم محیطی شامل نظام اقتصادی، و همچنین نظام سیاسی اجتماعی، نظام ساخت و ساز امکان فعالیت ندارد و اساسا بازاری به وجود نمی‌آید که در آن خدمات مهندسی مورد مبادله قرار گیرند.
هرچند این امر در ابتدا بسیار بدیهی به نظر می‌رسد و فارغ از هرگونه نوآوری می‌نماید، لیکن کاوز(coase,۱۹۳۷ ) برنده جایزه نوبل اقتصاد نظریه هزینه مبادله خود را بر همین یافته بسیار مقدماتی لیکن بسیار مهم و حیاتی قرار دارد. او اینگونه استدلال کرد که برخی بازارها آنقدر هزینه به یک طرف و یا طرفین مبادله تحمیل می‌کنند که مانع رشد و توسعه فعالیت‌های بازار می‌شوند. بنابر این رشد و توسعه فعالیت‌ها نیازمند کاهش هزینه مبادله است لازمه این کار شناسایی منایع هزینه در بازار است.
عوامل متعددی هزینه مبادله را شکل می‌دهند به عنوان مثال می‌توان به اوریپ اطلاعات بین عرضه کننده و خریدار کالا و یا خدمات، قدرت انحصاری و یا دارایی ویژه عرضه کننده و خریدار کالا و یا خدمات، قدرت انحصاری و یا دارایی ویژه عرضه کننده و یا خریدار در بازار، نظام حقوقی ناظر بر قراردادها و میزان کارایی آن در الزام طرفین قرارداد به ایفای تعهدات، حد استقلال نظام داوری، میزان ثبات نظام پولی، مالی و تجاری کشور، سطح امنیت درون مرزی و برون مرزی، سطح همگرایی در روابط بین المللی یک کشور با جهان خارج و مسائلی از این دسته اشاره نمود.
با این رویکرد، بازار وقتی به کارآمدی حداکثر می‌رسد که در آن هزینه مبادله به صفر میل کند. زیرا این هزینه از یک سوی به عرضه کننده تحمیل می‌شود و قدرت رقابتی آن را کاهش می‌دهد و از سوی دیگر عرضه کننده درخواست دارد که متقاضی این هزینه را پرداخت نماید. لذا مستقیما بر قدرت خرید و تابع مطلوبیت خریدار اثر می‌گذارد. از این روی است که گفته می‌شود کارایی بازار ارتباط مستقیمی با کاهش هزینه مبادله در آن دارد.
چنانچه عوامل تشکیل دهنده هزینه مبادله را به عوامل مستقیم و غیر مستقیم تبدیل کنیم، موضوع این مقاله بررسی عوامل مستقیم اثرگذار بر بازار مبادله کالاها و خدمات مهندسی است. بر این اساس انتظار از دولت کاهش هزینه مبادله در این بازار، تسهیل ارتباط آن با بازارهای مشابه بین المللی در عین حمایت از آن است. به عبارت دیگر نقش دولت تعریف قواعد بازی در این بازار و پایش اجرای آنها است. اگر دولت بخواهد خود بازیگران را انتخاب کند، خود به آنها سفارش ایفای نقش بدهد و خود بین آنها داوری کند نه تنها هزینه مبادله کاهش پیدا نمی‌کند بلکه هزینه‌ها به شدت افزایش می‌یابد و اساسا بازار به طور ناقص شکل می‌گیرد و شرایط رقابتی تامین نمی‌شود.
جلوتر نشان داده خواهد شد که مبادله در بازار فعالیت‌های مهندسی ایران بسیار پر هزینه است. یکی از منشاءهای عمده هزینه در این بازار نحوه عملکرد دولت است. بنابر این، اصلاح نظام مهندسی در ایران در گروه تجدید نظر در رابطه بین دولت و این نظام است. اصلاحات باید از تغییر رابطه دولت به عنوان فراهم آورنده بستر فعالیت نهادهای حرفه‌ای و کاهنده هزینه مبادلات آغاز شود.
توسعه مهندسی نیازمند محیط مولد و بالنده‌ای است که در آن نهادهای مهندسی کارآمد رشد کنند. این محیط باید دارای چنان کیفیتی باشد که امکان پرورش و رشد بنگاه‌های مهندسی ایران را در مقیاس بین المللی در خود داشته باشد و به عنوان یک سکو برای ورود مهندسی ایران به صحنه رقابت جهانی مهندسی عمل کند. بدون وجود چنین محیطی نمی‌توان انتظار رشد مهندسی را در ایران در سطح جهانی داشت. پیدایش و رشد بنگاه‌های مهندسی جهانی مقیاس در ایران نیازمند وجود محیطی مساعد رشد و توسعه است. به قول آن شاعر هرگز از آب‌های خرد نهنگی بر نخواهد خواست! در این مقاله ویژگی‌های کلی بازار مولد و کار آمد مهندسی و نقش دولت در شکل دهی آن بیان خواهد شد. بسیاری وقت‌ها این موضوع با حمایت دولت از پیمانکاران داخلی و یا پرداخت یارانه از سوی دولت اشتباه گرفته می‌شود. مقاله در پی آن نیست که سیاست حمایتی دولت از بازارهای مهندسی را نقد کند، لیکن به طور کلی می‌توان بیان نمود که سیاست‌های حمایتی زمانی سودمند هستند که بنگاه‌ها را برای ورود به بازار جهانی آماده سازد، وگرنه در دنیای بی‌رقابت بنگاه‌ها رشد نخواهند نمود. با این مقدمه بحث را با شناسایی ارکان نظام ساخت و ساز و نقش و کارکرد آنها ادامه می‌دهیم. در ابتدا تصویری از وضع موجود نظام ساخت و ساز ارائه خواهد شد و در پی آن به نقد وضع موجود و ارائه پیشنهاد های پایه پرداخته خواهد شد.
۱،۲- شناخت ارکان نظام ملی ساخت و ساز
علیرغم آنکه در ایران نظامی تحت عنوان نظام ملی ساخت و ساز تعریف نشده است، در عمل مجموعه نظام فعلی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان این نظام را در ایران شکل می‌دهند. ارکان نظام ساخت و ساز در ایران عبارت از عوامل زیر است:
• دولت
• مهندسان، نیروهای انسانی ماهر و عرضه کنندگان مصالح و تجهیزات فنی
• خریداران خدمات مهندسی
• نهادهای بازار خدمات مهندسی شامل:
• نظام‌های تایید صلاحیت برای ورود به بازار خدمات مهندسی؛
• فرایندهای رقابت در بازار؛
• قراردادهای خدمات مهندسی و نظام‌های تضمین آنها؛
• نظام های کنترل کیفیت و تضمین خدمات؛
• بیمه مسئولیت‌های حرفه‌ای؛
• نظام‌های حقوقی و داوری؛
• نظام‌های حرفه‌ای؛
• آیین نامه‌های فنی و استانداردهای مهندسی.
البته ترکیب این عوامل در هر یک از دو نظام پیش گفته و نحوه داد و ستد آنها با یکدیگر در هرکدام از آنها کاملا با هم تفاوت دارند. لیکن بیش و کم عناصر مقوم آنها یکی می‌باشند.
اضافه بر ارکان فوق نظام حقوقی هر کشوری در کارکرد بازارهای مختلف نقش بسیار عمده‌ای دارد. لیکن از آنجا که این بررسی بر موضوع رابطه دولت و نظام ساخت و ساز متمرکز است، به این موضوع نمی‌پردازد. در هر صورت ضروری است توجه داده شود که عدم پرداختن به نظام حقوقی ناشی از کم اهمیتی آن نیست. مضافا آنکه سطح رقابت بازار مهندسی در کشور و سیاست پذیرش و یا ترد رقابت بین‌المللی نیز رکن دیگری از این نظام می‌باشد. لیکن از آنجا که موضوع رقابت بین المللی بخشی از سیاست تجاری دولت است، از ذکر مستقل آن خودداری شد. افزون بر این در این بررسی تاکید عمده بر نحوه کارکرد نظام ساخت و ساز در سطح ملی است، لذا آگاهانه این موضوع در حاشیه قرار داده شده است.
بحث با ارزیابی نقش دولت در نظام ملی ساخت و ساز ادامه پیدا می‌کند. این مقاله در پی آن است نحوه‌ای را که دولت با هریک از این ارکان رابطه برقرار می‌کند شناسایی و نقد کند. مهم آن است که دریابیم آیا این مداخلات دارای مبانی نظری استوار و متضمن نفع عمومی است یا خیر؟
۲،۲- دولت: یک بازیگر در سه نقش
دولت در ایران دارای سه نقش عمده در نظام ساخت و ساز که عبارت‌اند از:
۱. سیاستگذار و مجری برنامه‌های توسعه مهندسی؛
۲. واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی؛
۳. عرضه کننده و خریدار خدمات مهندسی(عامل اجرایی).
در نقش اول دولت با تاسیس وزارتخانه‌های تخصصی، سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری در حوزه‌های مهندسی و اجرای برنامه‌های توسعه‌ای مستقیما در امر توسعه مهندسی کشور ایفای نقش می‌کند. همچنین دولت با تصویب برنامه‌های توسعه‌ای به ویژه برنامه‌های پنج ساله توسعه برنامه‌های عملیاتی خود را سازمان می‌دهد. به عنوان مثال می‌توان به سیاست‌های دولت در برنامه چهارم شامل سیاست توسعه مبتنی بر دانایی که بخش عمده‌ای از آن بر توسعه مهندسی است اشاره نمود. در ماده ۴۳ قانون برنامه چهارم آمده است: «دولت موظف است، نظر به اهمیت نقش دانش و فن آوری و مهارت، به عنوان اصلی‌ترین عوامل ایجاد ارزش افزوده در اقتصاد نوین، اقدامات زیر را به عمل آورد:
الف: نوسازی و بازسازی سیاست‌ها و راهبردهای پژوهشی، فن آوری و آموزشی، به منظور توانایی پاسخگویی مراکز علمی، پژوهشی و آموزشی کشور به تقاضای اجتماعی، فرهنگی و صنعتی و کارکردن در فضای رقابت فزاینده عرصه جهانی، طی سال اول برنامه چهارم؛
ب: تهیه برنامه‌های جامع توسعه علمی و فن آوری کشور (بویژه فن‌آوری با سطوح عالی علوم و فن‌آوری روز جهانی) در بخش‌های مختلف، طی سال اول برنامه چهارم؛
ج: پیشبینی تمهیدات لازم به منظور بهره‌برداری حداکثر از ظرفیت‌های ملی و منطقه‌ای حوزه‌های فن آوری اطلاعات، فن آوری زیستی و ریز فن آوری، زیست محیطی، هوا فضا و هسته‌ای؛
د: بازنگری در ساختار و نوسازی فرایندهای تحقیقات و آموزش علوم انسانی و مطالعات اجتماعی و فرهنگی، به منظور توسعه کیفی و حرفه‌ای شدن پژوهش در حوزه مذکور و ایجاد توانایی نظریه‌پردازی در حوزه‌های اجتماعی در سطح جهانی و پاسخگویی به نیازهای تصمیم‌سازی در دستگاه‌های اجرایی کشور، طی سال اول برنامه چهارم.
از برنامه دوم توسعه به بعد نیز سیاستی چون تشویق صدور خدمات مهندسی مورد توجه قرار گرفت. در هر صورت دولت در ایران در حوزه نظام ساخت و ساز با استناد به مواد ۲۲ و ۲۳ قانون برنامه و بودجه کشور، تصویب قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، تدوین و تصویب مقررات ملی ساختمان، الزام دولت به بازنگری در نظام فنی و اجرایی کشور و بهسازی لحظه‌ای ساختمان‌ها در برنامه چهارم، و تخصیص اعتبار جهت تحقیق و توسعه در امر مهندسی ساختمان اقدام به سیاست‌گذاری می‌کند.
مضافا آنکه دولت با اجرای برنامه‌های مختلف مستقیما در اجرای برنامه‌های توسعه مهندسی ایفای نقش می‌کند. اجرای طرح‌های عمرانی پیچیده و متعدد، تربیت نیروهای مهندس و توسعه دانشگاه‌های مهندسی در این ردیف قرار می‌گیرند. دولت همچنان با وضع مقرران فنی همچون مقرراتی که توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی وضع می‌شود به بهبود وضع مهندسی ساختمان کمک می‌کند. در این راستا می‌توان از تدوین و اجرای مقررات ملی ساختمان نام برد. افزون بر این‌ها موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی با انتشار استانداردهای مختلف در این زمینه دارای فعالیت گسترده‌ای است.
در نقش دوم، دولت واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی است. در حوزه اجرای طرح‌های عمرانی دولت واضع نظام فنی و اجرایی کشور است که طی آن صلاحیت و ظرفیت شاغلان به کار مهندسی مشخص می‌گردد. همچنین طی این نظام ظرفیت کار فعالان مهندسی تعیین می‌گردد مضافا آنکه دولت با صدور بخش نامه های مختلف نحوه توزیع کار و انتخاب مشاوران و پیمانکاران، قیمت کار مهندسی، اصول ناظر بر قراردادها و نحوه رسیدگی به اختلافات و شکایات را مشخص می‌کند.
مداخله دولت در بازار کار مهندسی اختصاص به طرح‌های عمرانی ندارد. دولت کمابیش همین نقش را در بازار آزاد فعالیت‌های ساختمانی نیز ایفا می‌نماید. تشخیص صلاحیت مهندسان، صدور پروانه اشتغال برای آنان، تعیین ظرفیت کاری مهندسان، تدوین شرح خدمات فعالیت‌های مهندسی، قیمت گذاری و ابلاغ چارچوب قراردادهای مهندسی و اقداماتی از این دست جز وظایف مسلم دولت در ایران قرار دارد. افزون بر این دولت در ایران در سازماندهی امر حرفه‌ای نیز مداخله مستقیم دارد. نظارت مستقیم دولت بر عملکرد نظام‌های مهندسی ساختمان، شرکت در جلسه‌های مجامع عمومی سازمان‌ها و هیئت عمومی، حق انتصاب اعضای شورای مرکزی پس از معرفی از سوی هیات عمومی و همچنین انتصاب رییس سازمان نطام مهندسی ساختمان با معرفی شورای مرکزی این سازمان از این جمله است. مضافا آنکه دولت در صورت لزوم حق انحلال سازمان‌های نظام مهندسی ساختمان در ایران را نیز در اختیار دارد.
اضافه بر دو نقش فوق، دولت در ایران خریدار عمده خدمات مهندسی نیز می‌تواند باشد. دولت در نقش خریدار تاثیر فوق العاده‌ای بر کارکرد مهندسی و تنظیم بازار مهندسی دارد. در بسیاری از بازارهای مهندسی دولت خریدار انحصاری خدمات مهندسی است. به عنوان مثال می‌توان بازار خدمات مهندسی نفت، صنایع سنگین، معادن بزرگ، مخابرات، بیمارستان‌ها، و یا حتی فضاهای ورزشگاهی را نام برد. هرچند در برخی از این حوزه‌ها، اخیرا رسما انحصار دولت شکسته شده است، لیکن در عمل سهم دولت آنقدر در این بازارها بزرگ است که عملا قدرت انحصاری بازار در اختیار دولت است.
اضافه بر قدرت انحصاری قانونی دولت، می‌توان سهم عمده دولت در تعریف پروژه‌های مهندسی و کارآفرینی مهندسی را نیز مورد توجه قرار داد. درآمدهای نفتی دولت در ایران، آن را در موقعیت برتری نسبت به نیروهای بازار قرار داده است. از منظر اقتصاد سیاسی در ایران بازار جهت ادامه فعالیت وابسته به درآمدهای دولت است.
حال آنکه در سایر کشورها دولت از حیث درآمد متکی به کارکرد اقتصادی جامعه است. میزان درآمدهای دولت در ایران از ناحیه مالیات در مقایسه با درآمدهای نفتی بسیار ناچیز است. مضافا آنکه بخش عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی دولت نیز ناشی از چرخش پول‌های نفتی در بازار ایران است. بنابر این منشاء درآمدهای مالیاتی نیز که قاعدتا باید ناشی از ارزش افزوده فعالیت‌های اقتصادی ملی باشد در عمل تا حد زیادی وابسته به درآمدهای نفتی دولت است. این ویژگی خاص اقتصادی ایران بازار را به مفهوم عام آن به کارگذار دولت کاهش داده است.
شدت این وابستگی در بازارهای نوین صنعتی و مهندسی به دلیل کارآفرینی دولت در این بازارها در مقایسه با سایر بازارها بیشتر است. از همین رویی است که نهادهای وابسته با بازارهای سنتی در ایران به دلیل وابستگی نسبی کمتر آنها به دولت در اتخاذ مواضع سیاسی از استقلال بیشتری برخوردار است.
در کنار نقش‌های موفق، دولت در ایران عرضه کننده خدمات مهندسی نیز می‌باشد. رویکرد سیاسی اقتصادی دولت‌های مختلف در ایران در کنار توان اقتصادی آن همواره مشوق دولت‌ها به تاسیس شرکتهای دولتی جهت عرضه خدمات مهندسی توسط دولت در ایران بوده است. فارغ از شرکتهای انحصاری مهندسی که عرضه کننده خدمات هستند همانند شرکتهای وابسته به وزارت نفت و نیرو، تعداد زیادی از شرکتهای دولتی که اقدام به ارائه خدمات مشاوره و پیمانکاری عمومی می‌کنند. اخیرا شرکتهای وابسته به نهادهای نظامی نیز به صورت چشمگیری به این گروه افزوده شده‌اند. در واقع این شرکت‌ها با سایر شرکتهای خصوصی در بازارهای خدمات مهندسی رقابت می‌کنند. در این مورد دولت در نقش رقیب بخش خصوصی عمل می‌کند. برخی مدیران دولتی از این نقش با این بیان دفاع می‌کنند که وابسته که واگذاری کامل یک بازار به بخش خصوصی موجب عدم کنترل دولت بر آن بازار می‌شود. بنابراین برای کنترل بازار نیاز است که سهم مشخصی از بازار در اختیار دولت باشد تا عنداللزوم ایفای نقش کند. به این موضوع به هنگام نقد وضع موجود پرداخته خواهد شد.
۲،۳- بازیگران بازارهای مهندسی در ایران، بنگاه‌های مهندسی و دیگران
بازیگران بازارهای مهندسی را قاعدتا باید بنگاه‌های مهندسی، تولید کنندگان مصالح ساختمانی، تاسیسات و ماشین آلات و عرضه کنندگان خدمات مرتبط شکل دهند. در سطح فردی، مهندسان و نیروی کار ماهر واحد های پایه مقوم این بازار هستند.
در حال حاضر دو نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان روابط ناظر بر نحوه فعالیت بازار خدمات مهندسی در ایران شکل می‌دهند، به دلیل اندازه نسبتا بزرگ متوسط پروژه‌هایی که دولت در بازار سفارش می‌دهد، بنگاه‌های مهندسی عمدتا مخاطب این سیستم هستند. گویی بنگاه‌های مهندسی در ایران بوجود می‌آیند که سفارش‌های دولت را انجام دهند. در مقابل به دلیل اندازه عمدتا کوچک و متوسط پروژه‌هایی که بخش خصوصی سفارش می‌دهد، مهندسان منفرد عمدتا مخاطب این سیستم هستند. هرچند هیچکدام از دو حکم فوق کلی نیست و دارای استثناهای فراوانی هست. ماهیت بازارهای خدمات مهندسی در ایران و نقش غالب دولت در آن بنگاه های مهندسی را به کارگزاران دولت تبدیل کرده است. بنگاه‌های مهندسی به محض تاسیس در صدد اخذ صلاحیت از سازمان مدیریت و برنامه ریزی، و دریافت حداکثر ظرفیت مجاز کاری می‌باشند. این بنگاه ها تلاش می‌کنند آیین نامه‌ها و بخش‌نامه‌های این سازمان را فرا بگیرند و بسته به حجم کاری که دارند افراد مشخصی را آموزش می‌دهند تا فرصت‌های نهفته در دستور عمل‌های این سازمان را شناسایی و از آنها در مواقع لزوم به نفع بنگاه استفاده نمایند. در این سیستم بنگاهی موفق‌تر است که تمام زوایا و عناصر فعال در دیوان سالاری دولت را بشناسند و بتوانند در سطوح مختلف با آن تعامل کنند. این موضوع در گذشت زمان به یک مهارت برای بنگاه‌های مهندسی تبدیل شده است. معمولا بنگاه‌های مهندسی توجهی به کارکد سازمان نظام مهندسی در ایران ندارند. تعداد کمی از آنها در این نظام ثبت شده‌اند و از این نظام پروانه اشتغال به کار شخصیت حقوقی دریافت کرده‌اند. همچنین غیر از انتخابات دوره اول نظام مهندسی که بنگاه‌های مهندسی نسبتا در آن فعال بودند، به تدریج حضور بنگاه‌ها در انتخابات کاهش پیدا کرده است. در انتخابات پیش روی نظام مهندسی ساختمان – خرداد ماه ۱۳۸۵ – در مرکز مشارکت چهره‌های شاخص بنگاه‌های مهندسی به عنوان نامزد عضویت هیئت مدیره در حداقل خود قرار دارد.
در مقابل سازمان نظام مهندسی تبدیل به عرصه فعالیت مهندسان منفرد شده است. بزرگترین دغدغه این نظام نحوه تعامل با شهرداری‌ها و وزارت مسکن و شهرسازی است. اخذ صلاحیت و پروانه اشتغال بکار مهندسی عمده ترین مساله‌ای است که مهندسان با آن سروکار دارند و برای تحصیل آن باید به مقررات منبعث از این نظام تمکین کنند. از همین رو در حد ضرورت با موضوع مقررات ملی ساختمان آشنا می‌شوند. در آزمون‌های اجباری سازمان شرکت می‌کنند. هماهنگی با شهرداری و توافق نسبت به سیستم توزیع کار و فرایندهای اجرا و نظارت موضوع مهم دیگری است که مهندسان منفرد همواره نگران آن هستند. از همین رو در میان سازمان‌های استانی سازمانی موفق است که بتواند این ارتباط را هرچه هموارتر برقرار سازد و نظام توزیع نسبتا برابر کار را فراهم آورد. در مقابل بنگاه‌های مهندسی دلیلی نمی‌بینند که خود را با ضوابط ناشی از این قانون وفق دهند زیرا که بازار ناشی از این نظام سهم عمده‌ای از فعالیت حرفه‌ای آنان را شکل نمی‌دهد.
بر اساس ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان تمام عناصر فعال در بازار خدمات مهندسی اعم از مهندسان، کاردانان و نیروی کار ماهر باید به نحوی تشخیص صلاحیت شوند. همچنین به موجب این قانون در جاهایی که به تصویب مشترک وزارتخانه‌های مسکن و شهرسازی و کشور می‌رسد بکارگیری مصالح ساختمانی نیز نیازمند رعایت استانداردهای اجباری است. لیکن در عمل این نظام تاکنون صرفا موفق شده است که امور کارکنان را به نحوی انتظام بخشد. هنوز کنترل موثری بر نحوه حضور کارگران ماهر در این بازار وجود ندارد. از همین رو است که رقابت در این بازار بین افراد باصلاحیت و افراد فاقد صلاحیت است. این موضوع باعث شده است که تلاش جهت کسب مهارت و صلاحیت از حیث اقتصاد فاقد توجیه باشد. این موضوع در مورد بکارگیری مصالح ساختمانی نیز مصداق دارد. رقابت در این بازار بین تولیدکنندگان مصالح ساختمانی استاندارد و باکیفیت قابل قبول و عرضه کنندگان مصالح غیر استاندارد و کم دوام است.
رقابت در بازار خدمات مهندسی غیر دولتی بین مهندسان و مجریان سنتی است. مهندسان برای غلبه بر این مشکل همواره خواستار تنظیم نظام اجرای ساختمان بوده‌اند و اخیرا موفق شده‌اند با کسب ابلاغ شیوه‌نامه ماده ۳۳ این قانون از سوی وزارت مسکن و شهرسازی موضوع صلاحیت مجریان را به تصویب برسانند. لیکن هنوز دامنه اجرای آن در شهرهای مختلف بسیار محدود است. فارغ از تحلیل محتوای شیوه‌نامه مصوب، طی گفتگویی که نویسنده با برخی مقامات مسئول در شهرداری تهران داشت، آنان از غیر اجرایی بودن آن شکایت داشتند.
در سطح بنگاه‌های مهندسی، رقابت بین بنگاه‌های خصوصی و بنگاه‌های مهندسی وابسته به دولت و شرکتهای دولتی است. اخیرا سازمان‌های وابسته نهادهای نظامی نیز به طور جدی‌تر وارد صحنه رقابت شده‌اند. بنگاه‌های خصوصی همواره شکایت داشته و دارند که این رقابت غیر منصفانه است. معمولا بنگاه‌های مهندسی وابسته به دولت و نیروهای نظامی دارای برتری اطلاعاتی هستند. هرچند اخیرا تشریفات اخذ صلاحیت و ظرفیت برای آنها نیز الزامی شده است، اغلب آنها موفق به دریافت پروژه‌ها به صورت ترک تشریفات مناقصه می‌شوند. مضافا آنکه مفهوم پذیرش ریسک، هزینه ارائه تضامین، نحوه رسیدگی به صورت وضعیت‌ها و تعهدات آنان در مقایسه با بنگاه‌های خصوصی کاملا متفاوت است.
به دلیل ماهیت حقوقی مالکیت بنگاه‌های وابسته به دولت، اساسا ریسک عقد قرارداد برای آنها فاقد مفهوم اقتصادی است. این موضوع درباره بحث ارائه تضامین نیز مصداق دارد. چرا که اساسا این گونه بنگاه‌ها یا اقدام به تامین تضامین بانکی و بهادار نمی‌کنند و یا اگر چنین اقدامی را انجام دهند این موضوع دارای مفهوم اقتصادی برای آنان است. لزوما هزینه صدور تضامین و اوراق بهادار از محل کسب و کار این بنگاه‌ها تامین نمی‌شود بلکه از سوی نهادهای بالادست آنها تامین می‌گردد. مضافا آنکه ریسک به اجرا گذاشته شدن آنها در مورد این بنگاه‌ها مفهوم اقتصادی ویژه‌ای ندارد. این تباین در مورد نحوه رسیدگی به تعهدات و اختلافات نیز مصداق دارد. کم‌فروشی و یا ایفای تعهدات، همچنین دریافت پاداش و یا پرداخت جریمه بین دستگاه‌های دولتی هیچگاه نمی‌تواند همان معنی‌ای را داشته باشد که برای یک بنگاه خصوصی دارد.
ساختار مالکیت در بنگاه‌های مهندسی بخش خصوصی در ایران عمدتا فامیلی و با ترکیب بسیار محدود دوستان هم دوره و یا همکار همراه با آشنایی چهره به چهره است. معمولا در بنگاه‌های مهندسی در ایران موضوع مالکیت از مدیریت جدا نیست. چرخه رشد و افول بنگاه‌ها تابعی از چرخه زندگی مالکان آنها است. بنگاه‌ها با رشد و افزایش تجربه مالکان خود رشد می‌کنند و با پیری و خستگی آنان خسته و فرسوده می‌شوند. تعداد بنگاه‌های ایرانی با عمر بیشتر از عمر یک انسان بسیار محدود است. فزونتر آنکه تعداد بنگاه‌های مهندسی با ساختار حقوقی سهامی عام که تعلق به عموم مردم داشته باشد و در آنها مالکیت از مدیریت جدا باشد بسیار اندک است. همین تعداد محدود در رقابت با بنگاه‌های شبه دولتی درمانده‌اند و امکان پاسخگویی به سهامداران خود را ندارند. کارفرمایان دولتی با آگاهی از این موضوع فشار را بر اینگونه بنگاه‌ها افزایش می‌دهند تا امتیاز بیشتری از آنها دریافت کنند. در هر صورت عدم شکل گیری بنگاه‌های مهندسی بزرگ مقیاس و با ساختار سهامی عام قطعا تابعی از نظام اقتصادی ملی و نحوه سازماندهی بازارهای مهندسی توسط دولت می‌باشد./
منبع: پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی